摘要：深圳特区是改革开放的产物，也是地方分权的结果。由于获得“行政跨级赋权”，深圳特区拥有足够的自主权进行经济体制的改革与创新，由此形成了早期的“改革体制”。这一体制具有以经济建设为中心、以市场改革为路向、以行政改革为关键、以政治支持为保障、以“政治溢出”为效应等突出特征。它既汇聚了多重的利益关系，也形成了强大的支持系统。而由正式或非正式关系通道构成的支持系统，不仅是“改革体制”得以建立的原因，而且也推动了“改革体制”的发展。

　　关键词：改革开放 地方分权 深圳特区 改革体制 支持系统
 
 
　　上个世纪90年代以来，随着中国改革开放的扩展和深化，“均衡化”日益取代70年代末以来的非均衡梯度发展战略，重新成为中国区域发展的政治逻辑。而曾在改革开放中具有特殊位置的经济特区，不仅经济增长速度明显放慢，而且观念和制度创新出现了递减趋势，其在中国政治生活“意义系统”中的地位也日益下降。然而，当我们回顾历史，可以看到，中国改革开放的成功，是与深圳等经济特区紧密联系在一起的。深圳特区不仅担负着推进经济发展的重任，而且以其在经济体制上的改革与试验，在全国较早地形成了具有普泛意义的“改革体制”，推动了传统社会主义体制的转型和发展，引领了当代中国的观念转变和制度创新。因此，研究深圳特区早期“改革体制”的建构过程，探讨其体制特征，不仅具有历史价值，而且具有未来启示意义。
 
　　一、改革开放、地方分权与深圳特区
 
　　1949年以来，由于“冷战”对峙、社会主义阵营内部分裂等国际环境，决定了中国的社会主义建设，客观上只能走独立自主的发展道路。然而，新中国尽管在社会主义建设上取得了很大成就，但由于传统社会主义体制本身存在的“短缺经济”问题，[①]尤其是国家决策的重大失误及国家政治生活的严重不正常，导致了“大跃进”、“文革”等破坏性极大的事件接连发生，不仅使国民经济濒临崩溃，人民生活极度贫困，而且动摇了对社会主义体制的信心，致使党的执政合法性面临空前危机。

　　社会主义实践的挫败所导致的政治危机，直接促使了党在十一届三中全会上重新启动了改革开放的历史进程。说是“重新启动”，是因为如果从《南京条约》签订算起，中国已有160年的改革开放史。[②]但与之前的“被迫开放”相比，1978年以来的改革开放是“主动性”的，是基于国家主权完整和独立自主的改革开放。这一“自主与开放的辩证法”，是60年来中国成功经验的历史总结。[③]

　　由此出发，假如说“改革开放”的政治路线于20世纪70年代末在中国高层的“改革派”和“凡是派”的意识形态论争中逐渐取得了主导地位，那么接下来如何维护社会主义意识形态“真理成分”前提下，在意识形态“工具成分”即实践的经济绩效层面给予这一路线以合法性支持，则成为改革派主导地位能否得以维持的关键。[④]实际上，这也是改革开放的实践从何处突破并获得成效的问题。从实际过程来看，不管是农村领域的对内改革（小岗村），还是城市领域的对外开放（经济特区），其共同点都是从地方找到突破口的。

　　美国学者谢淑丽指出，中国改革之所以走出一条与苏联东欧不同的道路，原因就在于1978年以来的邓小平改革，实际是在毛泽东时代形成的“地方分权化”基础上进行的。由于毛泽东通过“大跃进”和“文革”等运动破坏了中央高度集权体制，使得苏联意义上高度集中的计划经济在中国从来就没有真正建立过，这导致了中国改革前的经济结构不是“高度中央集权”而是“高度地方分权”的。[⑤]在苏联体制下，其经济改革的成功完全取决于国营企业改革的成效，而中国经济体制是多层次的、区域化和地方化的，因此中国经济改革主要由地方经济发展来驱动，在国营企业之外又发展了一套新的经济主体（如乡镇企业），形成了一种在中央计划体制之外的独立、快速发展的活跃经济系统。谢淑丽认为这个“地方分权化”就是中国1978年后经济改革的“政治逻辑”，她强调这个政治逻辑是由毛泽东奠定的。邓小平在80年代的整个改革不仅继承了这一政治逻辑，而且其改革起点同样是依靠地方的，如首先在广东和福建建立“经济特区”及1992年的“南巡”，都与毛泽东依靠地方、发动地方的做法如出一辙。[⑥]

　　从“地方分权”角度来审视中国的改革开放，的确深刻地解释了中国改革何以成功而苏东改革何以失败的内在根源，也深刻揭示了中国改革开放得以逐步推进的历史演进路向。以经济特区的决策为例，它首先是基于广东领导人为解决地方实际问题所做的努力。这里的实际问题主要有两个，一是地方经济破败导致的极度贫穷，二是宝安县境内从50年代开始的“逃港潮”（其根源也是贫穷）。贫穷是中华人民共和国成立后社会主义实践挫败的显现形式，也是党的执政合法性危机的经济信号。由于地缘原因，广东最早感受到社会主义实践的挫折给意识形态所带来的压力。如广东省委书记吴南生1979年初回故乡汕头调研时，城市的破败和居民的贫困给他带来极大的精神刺激，于是向广东省委提出在汕头试办出口加工区的设想。[⑦]

　　这一设想得到广东省委第一书记习仲勋的大力支持，在1979年4月中央工作会议期间也得到了邓小平等中央高层的肯定。1979年7月，中央决定对广东和福建两省的对外经济活动实行特殊的优惠政策和灵活的措施，同时决定筹建深圳、珠海、汕头和厦门经济特区。1980年8月26日，第五届全国人大常委会批准了《广东省经济特区条例》，标志着经济特区在中国正式诞生。

　　经济特区的“特”，在国务院副总理谷牧看来，主要体现在“实行特殊的经济政策和特殊的经济管理体制上”。由于中央集权的计划经济体制的重要特征之一是实行地区整齐划一的权限均衡政策，因此经济特区的设立，一方面成为僵化的计划体制的突破口，另一方面也促进了中央和地方权力的重新配置，推动了当代中国纵向政府间关系的历史性变革。

　　就改革时期中央与地方的纵向政府间关系而言，它涉及到经济和非经济领域的体制和组织变革、操作层面的程序变革、两者关系调整的规则变革等众多领域。[⑧]而从“地方分权”来看，在经济特区成立过程中，这一时期的地方分权具有明显的“选择性”特征，主要体现为经济、行政分权，而不是严格意义上的政治分权。在1979年举行的中央工作会议上，习仲勋指出，现在中央权力过分集中，地方感到办事难，“希望中央给点权，让广东先走一步，放手干”。[⑨]这里所说的“中央给点权”显然是指给予广东经济自主权。1979年7月，党中央和国务院批转了《广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》，明确了“出口特区”在经济上实行开放政策，并规定“灵活措施”包括计划体制、外汇体制、外贸体制、商业体制、金融体制、物价体制、工资体制等。

　　经济上的分权必然要以行政上的分权作为配套和支撑。在计划经济条件下，经济管理权限是衡量地方行政权力大小的标志，因此经济分权必然导致地方行政自主权的扩大，主要体现在：第一、在财政金融管理自主权上，从1980年起广东不再向中央政府上缴一定百分比的税收，只须向中央上缴一笔五年不变的定额包干款项；第二，在事务管理权限上，广东在农业、工业、运输、商业、教育等方面都拥有更多的独立性；[⑩]第三，在干部管理权限上，广东被赋予更多更灵活的人事任免权，如深圳特区的早期主要领导吴南生、梁湘等由广东省委选派；深圳特区党委、政府机构设置和编制由省委组织部、省编委研究确定。
　
　　在经济分权上，深圳特区处于非常特殊的地位，不仅充分享有中央赋予广东省的地方自主权，还享有更优惠的经济政策，主要体现在：（1）在企业注册审批上，精简审批登记程序，实行限期审批登记制度。（2）在税率优惠上，特区统一按照15%税率计征企业所得税（远低于内地企业33%的平均税率）。（3）在土地使用上，延长土地使用年限。（4）在外汇管理上，特区外资企业出口产品收汇和经营业务外汇，允许全部保留现汇。（5）在出入境管理上，来特区投资和居住的外商，可办理多次有效出入境签证。（6）在银行信贷上，允许特区银行吸收存款用作贷款，银行信贷资金上级不调用。（7）在劳动人事上，外资企业的劳动用工，手续简便，费用低廉。[11]

　　而在行政分权上，深圳特区除了在国家立法层面（如深圳1992年被授予特区立法权）被赋予特殊经济政策和经济管理权限之外，还体现在深圳市的行政级别的不断升格上。

　　从制度层级理论来看，在中央集权体制之下，层级隶属和层级节制的金字塔型体制结构，决定了越靠近塔顶的行政区划，其级别越高，其所分享的各项自主权以及制度变革的空间也就越大。因此，要推动经济特区发展，必须赋予深圳更多的地方自主权和创新空间，而其基本途径就是提升深圳市的行政级别和政治待遇，实现“行政跨级赋权”。作为分权的另外一种形式，“行政跨级赋权”的基本含义是在现行政治制度框架内，给予特定层级政府以更高一级的权限，以突破制度同构性带来的制度僵化。[12]为此，1979年3月，中央和广东省将宝安县改为深圳市，为副地区级，由广东省和惠阳地区双重领导。1979年11月，广东省委将深圳市升格为地区级的省辖市。在1980年8月成为经济特区后，深圳的行政建制和政治地位再次提高，1981年3月正式升格为副省级市。1988年10月，国务院正式批准深圳为计划单列市，并赋予其省一级的经济管理权限。

　　正是因为深圳市的行政级别在“行政跨级赋权”中不断被提高，使其有足够的自主权在其辖区内进行管理体制的试验与创新，为早期“改革体制”的建立奠定了基础。
 

　　二、深圳特区早期“改革体制”的建立及其特征
 
　　自20世纪70年代后期以来，一场行政改革浪潮席卷全球，开启了一个“行政改革时代”。在冷战格局下，资本主义阵营的政府改革的主要目的是解决官僚机构臃肿、行政效率低下和财政支出膨胀等问题。而在社会主义阵营，包括苏东、中国在内的政府改革具有独特的历史诉求，即通过政府改革推动僵化的社会主义体制的变革和转型，确立一种雅诺什·科尔奈所说的“改革体制”。[13]

　　但与苏东以激进的休克疗法来实现国家根本转型相比，中国改革采取的是渐进的、部分的、增长的、连续的方式，即“摸着石头过河”。“摸着石头过河”的实用主义哲学，意味着改革是基于“解决问题”的现实态度，通过经济改革和经济发展来提高人民生活水平，以化解党的执政合法性危机和恢复对社会主义事业的信心。
基于两种改革的不同，学界将前者称为“转型体制”，而将后者称为“改革体制”。在秋风看来，两者的最大区别在于“转型体制”预设了“一个社会有一个追求的基本目标”，并致力于转向自由宪政的基本制度框架，而“改革体制”则并不预设既定的终极目标。他指出，从中国改革的历程来看，80年代中国具有向“转型国家”发展的可能，其政治改革进程与经济改革基本上是配套进行的，如提出政企分开、党政分开等。但改革自80年代末到90年代初发生了转折，其最显著的变化是，政治体制改革被冻结，改革成为单一维度的经济体制改革。基于是否有确定的转型政治目标的角度，他把中国90年代以来的体制称为“改革体制”，其特点是刻意地把本来应具有立宪性质的政治过程日常化，局限于经济领域的改革也没有致力于旧体制的规则框架的变革，而基本上是以经济增长、效率优先为目标导向的，通过改进民众的生活水平，解决各种社会问题，从而化解民众的政治诉求，导致了改革的技术化或者非政治化。[14]

　　今天回头来看，“改革体制”对于观察当代中国无疑具有普遍性意义。但这一体制的形成，则可追溯到80年代深圳特区早期改革进程，这一进程体现了“改革体制”的某种先导性与同构性特征。这些特征可概括如下：

　　第一，以经济建设为中心。以经济建设为中心，是中国改革开放以来最重大的政治决策和战略转移。就深圳而言，经济发展既是“经济特区”的题中应有之义，也是中央赋予深圳特区的两大任务之一（另一任务是经济体制改革）。从中央成立经济特区的隐秘初衷来看，就是希望特区通过吸引外资等方式促进经济发展，以良好的经济表现为中央的改革意识形态提供实践支持。这显然是比经济体制改革更为迫切的政治任务。换言之，经济绩效不仅是检验经济特区成败的标准，也是检验改革开放政策能否坚持下去的关键，因此也左右着改革派在意识形态争论和政治决策中主动权的获取或丧失。在这方面，深圳特区的表现显然没有让中央失望。作为面积最大、发展最快的经济特区，深圳到1984年底实际利用外资5.8亿美元，占全国总额的1/7，外资参加的企业占特区工业产值的50%，计10.8亿人民币。[15]而中国从经济特区中获得的收益，除了投资和贸易的扩大、就业机会和收入的增长外，更重要的是“自由市场带来的经济效率”，即在传统的国有体系之外通过利润驱动激励创新。[16]正是基于深圳特区良好的经济表现及其为改革开放的政治路线所提供的强力支撑，邓小平才会在1984年视察深圳后欣然写下“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”题词，并启动了“经济特区—沿海开放城市—内陆”的梯度开放战略。

　　第二，以市场改革为路向。以市场化为经济体制改革的路向，是由深圳特区的所有制结构所决定的。在中央对经济特区“四个为主”的定位中（建设资金以引进外资为主、经济结构以客商独资和中外合资为主、产品销售以出口为主、经济活动以市场调节为主），前“两个为主”体现了一种不同于计划体制的独特所有制形式，即形成了以公有制为主体，各种经济成分公平竞争、共同发展的多元化所有制结构。这一所有制结构在打破传统社会主义公有制的“一统天下”和计划体制调控经济的“命令—控制”模式的同时，也迫使特区政府必须实现协调机制由以“官僚协调”为主向以“市场协调”为主的根本性转变，[17]将市场化确立为经济体制改革的基本路向。

　　深圳特区早期的市场化改革的具体措施有：（1）率先在基建中引入招投标的市场竞争机制，极大地提高了基建效率；（2）大胆进行价格闯关，逐步建立起以市场为基础的价格体系；（3）加强经济的宏观计划管理，逐步缩小指令性计划管理范围，使国家计划与外向型市场经济相衔接；（4）打破传统财政体制束缚，采用由政府财政担保、以财政举债投资等方式，将银行信贷资金用于基本设施建设；（5）在劳动、工资制度改革上，引进竞争机制、风险机制，变单一的固定工制为合同工、固定工、临时工并存的多种形式的用工制度；突破了统一的工资标准和调资制度，实行企业工资总额与经济效益挂钩，职工个人工资与劳动生产率结合。上述改革冲破了传统社会主义计划体制的束缚，形成了以市场调节为主、计划调节为辅的管理体制和运行机制，[18]为中央1984年提出“有计划的商品经济”和1992年确立社会主义市场经济体制提供了经验模式。

　　第三，以行政改革为关键。在推动市场经济发展过程中，不仅政府与经济的关系出现了调整，而且政府在经济管理层面也发生了深刻变化。由于经济活动以“市场协调”为主，而不是以“官僚协调”为主，首先意味着传统计划经济体制和高度集中的行政管理体制之间的整合性发生了“裂变”。在这种裂变中，经济体制改革能否成功，往往取决于行政体制改革是否成功。因此，在推动经济体制改革的同时如何推动行政体制改革，提高行政效率，成为深圳特区管理者面临的一个重大挑战。为此，根据1981年7月国务院总理视察深圳特区的指示和8月广东省委关于“深圳特区党委、政府机构设置和编制要按精简、高效原则，实行党政分工，官商分开，政府机构设置不应要求与省政府对口”的精神，深圳市从1981年到1992年前后，先后进行了五次行政体制改革。

　　从1981年8月到1982年5月，第一次行政体制改革，核心是提高效率：一是在领导机构设置上，不设人大、政协，只设市委、市政府；二是精简领导班子，市委、市政府两套班子，一套人马，市委书记梁湘兼任市长；三是撤消、合并重叠的行政机构，减少中间层次；四是撤消官商不分的行政领导机构，18个部门改为独立的经济实体。改变政府的经济管理职能，对企业的管理开始向间接管理方向转变，是这次改革最大的突破。[19]1983年12月到1985年5月，第二次行政体制改革，主要进行组织体制的变革，形成了“四委四办”的组织架构，突出政府的战略管理和决策的职能。1986年9月到1987年8月，第三次行政体制改革，目标是加强咨询审议和协调机构，强化监督机构，实行市政府和委办局两级管理。1988年2月到1988年9月，第四次行政体制改革，对党政机构的职能进行分开，把党委部门一些行政管理职能移交给政府部门。1991年至1993年，第五次行政体制改革，普遍开展“三定”（定职能、定内设机构、定编制），减少政府对企业的微观干预，加强宏观调控，转变职能，理顺关系。[20]

　　第四，以政治支持为保障。在单一制中央集权体制下，深圳特区制度变革的动力从根本上来源于中央的支持。这种支持，可分为财政支持、行政支持和政治支持等几个层面。在财政支持上，尽管深圳特区开办之初，邓小平说“中央没有钱，你们自己杀出一条血路来”，但实际上中央政府财政支出、国家和省级银行的贷款以及来自中央政府部门和省级单位的官方资金都支持了特区建设，内资成为深圳特区继外资之外的第二支柱；[21]在行政支持上，为协调各部委与特区政府的关系，加强对特区的领导和管理，国务院成立了经济特区办公室，广东省也成立了经济特区管理委员会，不仅形成了一个自上而下的行政管理链条，而且把经济特区的创新“嵌入”到体制运行系统中来，降低创新带来的风险。[22]但与财政和行政支持相比，来自中央和广东省的政治支持无疑是最为根本的，它确保了深圳改革即便在险恶的政治环境下也能获得推进。而这种政治支持，除了体现在高层领导通过不断强化改革开放的合法性等方式所提供的意识形态支持，还体现在中央和地方高层领导对特区频繁的参观视察和相应的政策表态，以及为消除外商对投资特区“无法可依、无规可循”的疑虑而提供的立法支持。[23]

　　第五、以“政治溢出”为效应。由于中央明确深圳是经济特区，而不是政治特区，这一意识形态藩篱决定了深圳的改革，在现实层面就不是以推动政治体制的转型为目标，而是在地方分权基础上通过行政体制改革为经济体制改革提供制度和技术支持。然而，基于经济和政治的关联性和整合性，随着改革的推进，经济和行政层面的变动也引致政治上的变化，使以经济改革为核心、以非政治化为特征的“改革体制”产生了越来越多的“政治溢出”效应。这一效应既体现在观念层面，也体现在制度层面。观念层面的政治溢出主要是围绕特区的市场化发展所引起的激烈意识形态争论，导致了关于“什么是社会主义”的政治观念嬗变，[24]以及市场化条件下关于个人、自由、平等、效率等社会价值观的改变。[25]而制度层面的政治溢出，除了在政治体制改革的设想中有所体现外（如1988年深圳提出由行政委员会、立法委员会和政务咨询委员会分别行使市政府、人大和政协功能的“三委制”政改方案），还主要体现于袁庚领导的蛇口工业区在制度试验中所开创的新的政治空间：在工业区管理委员会领导成员的选拔上，采取了直接民主选举的全新模式；为对管委会领导进行有效监督，袁庚开放舆论空间，强化舆论监督，在“蛇口风波”中坚持“不以言治罪”、保护蛇口青年的言论自由等，都是这一新的政治空间的反映。
 
　　三、“改革体制”的利益网络与支持系统
 
　　当然，深圳特区早期“改革体制”的建立，是个曲折的历史过程，在其身上包含了中国改革事业中所有的复杂性和艰巨性。其中，有多种力量促成了这一“改革体制”的形成。

　　首先，是中央领导层思想的转变和观念的更新。1978年4—5月国务院组织了“港澳经济贸易考察组”和“中国对外经济考察团”，分赴港澳和欧洲。两个考察组的考察报告不仅强烈地表达了改革开放的意向，而且把成立“自由贸易区”、“出口加工区”作为向中央领导汇报的重点。报告得到了中央高层的肯定，显示上述思想观念已被中央领导层所接受，这成为1978年底党的十一届三中全会做出“改革开放”决议的先声。

　　其次，广东省提出设立出口加工区的构想，主要是基于省领导感受到“贫穷”给地方经济社会和社会主义道路选择所带来的压力，因此，作为一种具有中国特色的制度创新，经济特区的上下联动决策模式，来源于中央高层领导的观念更新和地方领导解决实际问题努力的结合。[26]此外，改革开放政策的实施，使中国开始卷入全球化的进程，以投资和贸易等为形式的国际因素开始成为推动中国变革的外在动力，它们因此也成为参与“改革体制”建构的重要力量。

　　因为有多重力量推动了“改革体制”的形成，因此它本身也凝结了多重的利益关系和支持系统。正是有多重利益关系的并存，使得深圳特区成立以来，尽管因意识形态争论以及自身出现的问题（如早期建设摊子铺得太大、工业比重过低、国内资金成为支柱、未能形成外向型经济等）而备受非议，[27]甚至在1984年面临中央“重新收权”以及“要果断地拔掉（输血）‘针头’”的严重局面，但“改革体制”不仅能维系不倒，而且还得以不断向前发展，其根本原因就在于各方利益的相互牵制，既维持了各种力量的动态平衡，也形成了对“改革体制”的支持系统。

　　第一，从中央角度看，深圳特区不仅是中国改革开放的政治符号，是中国对外经济政策的窗口和检验中国政治走势的风向标，是从中央到地方的改革派确立改革合法性的一面旗帜，而且作为中国经济体制改革的试验田，在它身上体现了广泛而长远的国家和政党利益，这一长远利益显然不仅是经济上的，更是政治上的，包括印证新的政治路线的正确性和巩固党的执政合法性，以及希望深圳特区在恢复对香港行使主权和保持香港繁荣稳定方面发挥积极作用等。这是深圳“改革体制”最根本的支持力量。

　　第二，从地方与中央的关系看，在传统的中央集权体制里，要求地方及其官员绝对服从中央，成为集权主义规则的核心，因此盲目服从中央而漠视地方利益成为一种普遍现象。但1978年以来，为了维护改革开放的政策基础，中央解除了意识形态的紧箍咒，改变了地方执行政策的规则（由“一致服从”到“因地制宜”），使地方政府在维护当地经济利益时，变得更加自信。[28]在经济特区的具体筹划过程中，广东作为地方政府的自主意识开始苏醒，强烈感受到本地社会经济发展的压力以及经济机制中产生的矛盾与需求，为了将这些矛盾产生的经济压力转化为纵向政府间经济关系变革的动力，争取更多的改革权来获得更多的地方利益，“深圳特区”事实上成为广东省以改革推动地方经济社会发展的重要棋子。加上广东和深圳当时的领导人习仲勋、杨尚昆、任仲夷、吴南生、梁湘、袁庚和李灏等都是中国重要的改革派政治人物，深受中央高层的信任，具有广泛的人脉关系和较强的政治能量，他们对中国改革事业的使命感和对深圳特区的厚爱，也构成了深圳“改革体制”的重要支持力量。

　　第三，由于深圳特区成立以来，外商在其中进行了大量的投资，使深圳建立起与全球日益牢固的利益纽带关系，如何确保外商的投资利益和投资信心，是中国政府面临的最大外部压力之一。而维持开放政策的基本稳定、避免这一政策发生根本性变化，不仅是化解国际压力的现实途径，而且具有深远的国际意义。就此而言，全球关系纽带和国际压力因素也是维护深圳“改革体制”的关键力量。

　　第四，正如樊纲指出的那样，深圳的成功，最重要的原因之一是通过体制和政策的“优势落差”，用新的体制有效配置稀缺资源，形成了全国性的“资源聚集洼地”效应。[29]这种全国性的资源聚集，使得不仅广东省和深圳市，而且中央各部委、内地各省市甚至个人在深圳都有广泛的利益投入，支持深圳特区成为一种必然选择。另外如傅高义所观察到的，“深圳还逐渐成为年轻干部所向往的地方。许多高干子弟安排到深圳工作，从而使得高层干部更难于反对特区”。[30]

　　值得注意的是，“改革体制”支持系统的形成，首先是以“支持通道”的建立为前提的。深圳早期“改革体制”支持系统，除了正式的支持通道，也许更重要的是非正式的关系通道。

　　在中央集权的计划体制下，政府间的结构关系主要体现为严格的层级隶属关系，中央对资源配置、国民经济活动的策划、组织以全面计划为基础，通过层层下达指令性计划决定各级地方政府的行为，这使得中央政府与地方政府的机构、职能不仅具有高度的同构性，而且不存在因管理对象的范围和层次的不同而形成明显的分工。[31]同时，为确保这种指令性经济计划的全面完成，使指令性计划在编制、分解、汇总中到达某种“平衡”关系，也不存在指令性计划因地区不同而出现不同的政策标准。[32]尽管在不同官僚机构中进行的“讨价还价”，会不可避免地产生跑关系、找熟人的“寻租行为”，但这种寻租仅限于内部单位之间的补贴、税收、信贷和价格管制等“软预算约束”领域，而不涉及针对某一地区的特殊性政策倾斜。这种体制特征决定了这一时期的政府间关系是以“正式关系”为主的。

　　但改革开放以来，局面发生了很大变化，包括私人关系在内的“非正式关系通道”成为影响政府间关系和政策制订的重要因素。这当然与中国政治制度化程度的低下有直接关联，但也是中国改革本身的模糊性所决定的。由于改革是“摸着石头过河”，这意味着改革在中央层面并没有既定的明确目标和具体路径，而地方领导人对于改革的深度、广度及走向，只能通过揣摩、解读中央意图的方式进行。深圳特区的情形也同样如此。朱德米就此指出，深圳特区能够在经济体制改革过程中走得远，主要原因是中央对“经济特区”明确而模糊的定位：明确的是特区，模糊的是一个什么样的特区。这一方面说明高层政治精英的价值取向、意识形态倾向等成为推动改革的动力，另一方面地方实践者解读明确而模糊定位的能力也是制度变革的另一大推动力，因为“在变革的过程中，地方官员能否准确地接受因制度关联性所带来的‘连锁反应’信号，是决定制度能否有突破的一个主要因素。”[33]在这方面，深圳市的领导人吴南生、梁湘和李灏以及蛇口工业区的领导人袁庚恰恰都具备这样的“信号接受”能力。而之所以如此，是因为“非正式关系”在其中发挥了重要作用。
以李灏为例，李灏1985年以国务院副秘书长身份调任深圳市长兼广东省副省长（1986年任深圳市委书记兼市长），由于他直接受命于中央和国务院领导，使深圳的改革开放获得了直达中央权力中心的关系通道。这种“京官下放”所带来的政治与行政资源对深圳改革的促进作用，在李灏离京南下前与十几位中央领导的谈话中就已完全体现：“总理找我谈话时，我向他提出了这样几个问题：……二是如果深圳是改革开放试验田，深圳是否在改革开放中有一定权力，允许突破一些不合时宜的、束缚生产力发展的规章制度。总理也明确回答当然可以。三是对一些重大的紧急的问题和政策措施，深圳特区可否在报广东省委、省政府的同时，直接向中央、国务院及总理请示报告。总理回答说当然可以……总理这段话非常重要，它关系到深圳还是不是开放窗口和改革试验区，深圳能否大胆突破和制度创新。如果说有尚方宝剑，也许就是这一项吧。”[34]而在李灏主政深圳期间，从“违法”成立外汇调剂中心，到请国家体改委主任李铁映坐镇土地使用权拍卖会现场，再到以“先斩后奏”的方式建立深圳的证券资本市场，这些政策创新空间的出现，无不与李灏利用其在国务院工作期间建立起与各部委正式和非正式的关系，从而为深圳特区争取更多的行政资源支持有着紧密的关联。[35]

　　此外，更重要的非正式关系通道，是建立在与国家领导人的直接接触中。作为中国改革开放的一面旗帜，深圳特区自成立以来受到了各级领导的高度关注，是国家领导人参观和考察最多的地方。“他们在参观、询问地方官员并在特区的公众中出现之后，就会继续提供高层次的支持。”[36]换言之，由于深圳特区的主政者比其他地方领导有更多的机会接触中央高层领导，他们在接待和汇报工作过程中，可以与中央领导建立起一种非正式的私人关系，甚至可跨越行政层级限制，直接把许多改革中所遇到的体制障碍与实际困难提交给中央决策中心。以袁庚为例，袁庚在蛇口工业区之所以能持续开展他的制度试验，首先基于他与交通运输部/中华人民共和国交通运输部的良好关系（如交通运输部/中华人民共和国交通运输部长曾生是他的老上级），这使他得以进入交通运输部/中华人民共和国交通运输部的决策中心的同时，也拉近了与中央权力中心的距离。而蛇口工业区的成功，则使袁庚有更多机会接触到访的党和国家领导人，不仅有效地争取到中央的支持为蛇口工业区排忧解难，[37]而且因为这种非正式关系的建立，有助于袁庚把握改革政策的动向、制度变革的时机和可能抵达的空间，从而极大地推动了深圳的改革进程。此外，由于当时“许多高级领导干部的子女被安排到深圳工作”[38]，他们本身也是深圳特区与中央的一条重要的非正式沟通方式。
正是这些正式或非正式的关系网络构成了深圳特区早期“改革体制”的支持系统。它的存在，不仅催生了深圳“改革体制”的形成，而且也共同推动了“改革体制”的发展。
 
　　结语：超越“改革体制”
 
　　深圳特区早期“改革体制”的确立和有效运转，无疑是深圳获得巨大成功的根本原因。但这一成功取决于一个基本条件的建立，即这一体制本身的特殊性或惟一性。这种特殊性或惟一性，既体现在深圳特区以体制和政策上的“优势落差”形成了全国性“资源聚集洼地”效应，也体现于毗邻香港的区位优势、强大的外部支持系统和早期“改革体制”本身的独异性（如深圳市与蛇口工业区两套改革系统的并存）等各种特殊的改革条件在深圳的历史性汇聚。

　　然而，随着“均衡化”重新成为中国区域发展的政治逻辑，政策普惠化与地区平等化成为一种发展趋势，这一方面导致了政策目标的数量越来越多，另一方面也使地方自主权受到的限制越来越大，因此给地方留出的政策自行解释的空间也越来越小。[39]在此背景下，深圳特区不仅日益失却了其特殊的政策优惠和创新的政策空间，而且“特区不特”也导致了镶嵌在深圳特区的利益网络和支持系统不断弱化。加上经济特区本身的“试验性”，当这一试验获得成功，其在中国政治生活的“意义系统”中的地位也就不断下降。这对于深圳特区早期以经济体制改革为中心并对特殊政策形成某种路径依赖的“改革体制”而言，其未来的发展无疑将受到极大的挑战。

　　那么，在外部支持系统不断弱化的情况下，深圳进一步改革的内在动力何在？深圳能否借助早期“改革体制”的制度惯性和经济快速发展所积聚的社会和政治能量，确立起一种内生的改革驱动模式？这种内生的改革驱动模式如何实现体制内力量和体制外力量的结合和互动？深圳改革能否跨越“经济特区”所设定的意识形态藩篱，在深化经济体制改革的同时，实现政治体制、社会体制和文化体制改革的大胆创新，以化解越来越多的社会和政治冲突？这些自然并不是深圳自身所能完全主导的，但无疑是决定深圳特区早期确立的“改革体制”在未来能否得到超越并获得进一步拓展的核心所在。鉴于深圳特区早期“改革体制”对于中国的先导性和普泛性意义，这种超越本身将对中国未来的改革进程产生深远影响。
 
——原载《南方论丛》2010年第3期