毛少莹,深圳市特区文化研究中心学术总监、研究员。毛少莹女士1994年自中山大学毕业后进入深圳市特区文化研究中心工作至今，长期从事公共文化政策与文化创意产业研究，现任该中心学术总监。兼任“国家公共文化服务体系建设专家委员会”委员；“国家文化信息资源共享工程专家委员会”委员；中华文化促进会“文化产业（中国）协作体”委员；深圳大学兼职教授；文化蓝皮书之《中国公共文化服务发展报告》、《国际文化产业发展报告》、《深圳文化蓝皮书》编委；《深圳文化研究》杂志副主编；深圳市宣传文化基金专家评审委员会委员；广东省文化学会理事等职。多次参与承担国家、省、市政府委托课题。
图片说明：深圳市特区文化研究中心学术总监、研究员毛少莹
大家好，我是最后一个。黄院长跟我说要压轴，我有一些压力。在台北背后本来就很有压力，因为他们口才很好，我今天就尽量讲慢一点，清楚一点。我演讲题目是《中国城市公共文化设施：政策、类别、建管模式》，为了分析方便我会先讲讲文化设施的种类。
因为中国有计划经济传统的保留和全能型政府的保留影响力，中国政府的资源和管控的范围相对来讲比西方成熟市场经济国家的范围要大。因为传统的原因，也因为行政区划的分别，中国的文化设施大概做了几种分类。一种叫做标准配置的文化设施，标配指的是中国所有省市都会按照这样的要求，是中央政府的文化部和建设部共同提出的一些要求，对从国家、省、市到县到乡镇五级政府做一个标准配置的文化设施。
这些标准的文化设施包括最常见的公共图书馆，文化馆，乡镇文化站，博物馆、美术馆或者电影院和剧院一些设施。在这当中，我们按照政府统一的政策规定标配的是到县一级是有图书馆、文化馆、乡镇的文化站，这是到了乡镇或者街道的文化站。但是还有一些是不一定有的，比如博物馆不一定有，美术馆不一定有，但是图书馆是你到每一个县都有的。就像图书室或者乡镇的文化中心，中国哪一个城市的，哪一个角落都有的，这是规定一定要有的。
还有一种非标配的，也大量的存在。就是刚才讲的博物馆，还有现在讲的美术馆各种艺术馆还有非物质文化遗产的展示馆，很多地方有非物质文化遗产的东西收集过来进行展示或者集中的陈列。文化设施的种类，一种是国家要求一定要有的是标准配制的，主要是公共文化馆系列，还有一类是非标配的更超出基本文化需求的，像博物馆这些不是标准配置的。这是一种分类方法，还有分成传统型和新兴混搭型的类别，传统的图书馆、博物馆、剧场、电影院这些。还有新兴的混合型的，我们现在看到的书店、咖啡馆、电影院和餐饮合在一起在很多大型的综合体当中会有的。
这是一种跨界的文化设施，当然还有另外一种分法。我们可以按照公益性的文化设施和盈利性的文化设施来分，公益性的文化设施可能是我们讨论的重点。比如公共图书馆定义是纯公立的，提供基本文化服务的。还有一类是盈利性的，KTV，歌舞厅这种。还有一种是混合的公共文化产品比如大剧院，是一个典型的文化设施，但是提供公共服务同时也提供盈利性的一些商业服务，这些是混合型的。
今天我讨论的重点是城市的公共文化设施，这是我想讲的从类别上说的。在中国城市的公共文化设施当中，跟国外不太一样的有一个设施叫做文化馆。文化馆是中国很有特色建设的一个设施类别，因为文化馆里面有表演艺术可以使用的舞台、排练厅，有可以陈列作品的或者棋盘娱乐的活动室或者展陈的空间，同时还有辅导的功能，辅导基层群众的文化娱乐活动，辅导基层排练节目等等。在座中国的朋友是很清楚文化馆是什么的，外国的朋友可能不太清楚。
文化馆就是一种功能非常综合的，既有表演艺术也有视觉艺术，也有其他文化娱乐形式了一种基础的面向普通大众的设施，这是一个特殊有中国特色的一个馆。其他像美术馆、博物馆这些馆跟国外是一样的。我为什么选这个题目来讲呢？其实中国的文化设施建设，从新中国建立到现在经历了三个大高潮。一个是新中国建立之后五六十年代，基本新建三大基础文化设施，一个是公共图书馆，一个是文化馆再一个是新华书店或者有的地方有电影院，就这么几类，其实1949年以前也有，像电影院也是有的。
还有一个高潮是90年代以后，随着改革开放的深入，文化的发展被提到了一个比较重要的位置，整个中国大陆有一个“文化发展战略热”，文化领域怎么样从一个和政治相对重合的状态独立出来之后，开始大规模兴建文化设施从1986年上海第一次开全国的文化发展研讨会，一直到90年代中期，也是一个建设的高潮。
到了2005年前后，因为国家倡导建设公共文化服务体系，因为采取了种种鼓励公共文化发展的措施和优惠的政策，各个地方的文化设施进入一个高潮，有余钱做文化的事，随着老百姓物质生活水平的提高，大家文化需求也增长了。从2005年到现在，中国城市化率2012年超过了50%，全国一半以上的人口生活在城市里，还有新城镇计划等大国家战略的推行，我们迎来了文化建设的高潮。其中有标志性的文化设施，也有遍及城乡的中小文化设施，高潮很快，建得也很多。
这当中有很多复杂的原因，也暴露了很多问题。一个问题是我们会发现设施有些建起来之后，建得很漂亮，但是可能超过了当地的需求，有些建了之后管理不当或者建立之后是空置的等等问题。这些年我看到很多城市都在兴建文化设施，发现了很多问题。我今天也是呼应这次论坛的题目讲讲文化设施建设的文化，这是一个设施的分类和目前大概暴露出的一个问题。
接下来从政策依据和建管模式方面分析一些更具体的情况。中国大陆文化设施的建设的依据是跟国家最高的法律，1982年的宪法中华人民共和国宪法第22条提出“国家是发展公益性的文化事业”包括文学艺术事业，新闻广播电视事业，出版发行事业，图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。
这是各层级的政府从中央级到省、市、县、乡每一级政府都要兴建标准配置文化设施的最高依据。因为有宪法的规定，我们标准配置的文化设施，其实通常是由公共财政投入建设的，也是由功利性的机构管理的。这是我们讲政策依据的最高依据，可以追溯到宪法。
更具体一点的政策法规是2003年，国务院颁布的公共文化体育设施条例。作为全国的公共文化体育设施条例，对整个中国的文体设施应该怎么建，按照哪些标准，有哪些种类做了一些规定。配合公共文化体育设施条例，其实还有一些更细的行业性的法规，比如建设部和文化部联合研制出台的《图书馆建设用地指标》和《图书馆的建设标准》，《公共图书馆的用地指标和建设标准》。还在制定的还有博物馆一些的标准，我们可以在国家建设部门的相关网站上看到的，这些标准从行业的角度就更细致的配合了国务院的文化体制设施条件。
比如根据《公共图书馆的建设用地指标》要求根据服务人口小于20万人，应该建设800到4500平米的小型公共图书馆。如果这个地方的人口大于20万少于150万，应该建一个大约4500平米到2万平米的中型图书馆。150万到1000万人口应该建设一个2万到6万平米的大型图书馆。各个地区进行公共图书馆的布局是依据这样的标准进行选址规划决定建筑面积大小的。
其中建设标准提出了人均藏书的标准，每千人拥有的建设面积的标准。文化馆也分大中型，主要依据人口的情况做了一些规定。根据这些标准，我们的文化设施尤其是标准配置，就我刚才讲的按照国家的要求一定要做到标配的文化设施，依据还是比较多的但是不全。现在博物馆的用地指标就没有，还有一些其他设施。
根据国家的行业标准，各个地方也制定了自己的标准，比如深圳市就有基层公共文体设施规划和建设标准，有颁布一个地方性的法规，对深圳市的情况进行规定。中国东中西部的差异非常大，每个地方会制定自己的标准，根据这样的标准中国的公共文化设施，就我们讲的标准配置这几大类看，我们会看到国家有国家级的图书馆，省有省一级的图书馆，市有市一级的图书馆，县有县的图书馆街道还有图书室，是按照行政层次和人口聚集程度对文化建设有一些规定的。
根据这样的一些规定和种类，我们的文化设施就形成了一些规模，有一些大型的基本文化设施是每一个行政层级都有的。书店因为是经营的，书店原来新华书店是有总店后来各省市都有新华书店也是一个系统，现在书店也都是市场化、企业化了。
这是一个政策依据，其中的一个问题是标准的系统性还不够，标准还不够全，有些设施建设还找不到合适的用地指标或者建设的规范还不够全，另外现在的现有标准的设定刚刚讲了一个是行政层级，按照五级的行政层级做标配。另外一个是人口，实际上同样人口规模当人口是不同人群组成的时候，需求是有差异的，所以需求的差异性是没有考虑的。
在规划建设当中，我们按照现有的城市建设的大体分工和城市性管理的分工，基础建设这一块，通常部门之间的衔接是有问题的，这是我讲的第二个问题，政策依据和存在的问题。
第三个问题建管模式，是指建设和管理模式。先讲一下建设模式，建设模式主要讲的政府的标准配置，一定要有公益性的文化设施，就是公共图书馆、文化馆这些设施，这些公益性的标准配置的文化设施，基本的模式是政府建，政府管。政府建了一个图书馆，公共财政的钱来建，同时公共财政也成立一个图书馆的单位，完全是由公家发工资的，运营经费，日常的安保绿化、保洁都是公益，公共财政来出钱的。
因为这样的缘故，从中央到省到地方五个层级大量的公立标准的文化设施都配有事业单位，中国有大量的文化事业单位，图书馆有各地一直到乡镇的图书馆都有配置，这些图书馆的管理人员提供公共服务的成本是公共财政承担的。文化馆也一样，博物馆也一样，公立的博物馆也是事业单位，事业单位的概念国外也是没有的，我们中国叫事业单位，其实是比较接近国外的非营利机构。我们是政府的公共财政，几乎是完全供养的。
由于这样的供养模式，归结为政府建政府管，是传统的文化设施管理模式。随着发展的步伐加快，这些年中国建了很多文化设施，其实原来的文化设施管不过来，比如深圳有一个区叫宝安区，一个图书馆原来是一个小的馆，管理者只有二三十人后来建了一个大的馆，原来的管理人就不够，整个中国的事业单位非常多，改革的趋势一个严格的要求是不能增加编制，因为财政负担太重。没有办法增加编制情况下，图书馆就没有人管。
很多地方都灵活采用了政府建，建立管理权和应用权的招标，委托给社会机构来管，这是第二种模式。建设管理模式是政府投资，经营权外包，产权还是归公的。第三种模式是BOT或者PPP的模式，还有一类公益性不是很强的书店、书吧有些是企业或者个人自己建自己管，或者有些大企业内部的文化活动室，或者一些会所是自己做自己管的我们不讨论。
就这些模式来说，这些公共文化社就提供了基本的公共文化服务。比如整个大陆的公共图书馆、文化馆、博物馆、美术馆，从2010年开始就全部免费了。假如你们家旁边有一个文化馆，你如果想学基本的书法、绘画、跳舞、弹琴有各种各样的培训班你是可以免费去学的。免费之后，原来实际有低收费，博物馆有少量的门票收入或者有一些附加的咖啡馆或者茶馆可以有收入的，但是国家制定了政策免费开放，全免费。一个星期七天开六天，通常礼拜一休息，剩下6天全免费。
这样的情况下面，提供的基本公共服务在大陆目前是免费的，也带来了很多问题。刚才讲的建馆模式里面，还有对不同种类的文化场馆的管理，有一个评估定级的管理。比如图书馆，会通过一定的评估和指标的方法，确定图书馆的等级，文化馆也有这样评的，也分了一、二、三级文化馆，美术馆现在有评国家级的重点美术馆，通过这样评估定级的方式或者文化先进县，先进区的方式，通一些政府的人事考核和财务审计进行事业单位基本的文化设施和场馆的管理，这是目前的现状。
我重点想分析一下，这个建管模式存在的问题。对于政府建，政府管的标准配置文化设施，可能会有一些问题，最大的问题是可能供需不一定对口，虽然是按照国家的标准做了布局上的人口上的考虑，但是因为缺乏很好的需求调查，所以供需对口不是太理想，导致有些馆使用率很低。比如我们曾经做的基层文化室，像农家书屋，某些选址不当的文化馆，使用效率很低，供需不对口，变成了台湾的文字馆，建好之后放那里了。
第二由于采用了事业单位的管理模式，事业单位是铁饭碗，事业单位的人是不会轻易被开除的，不管干得好还是不好拿的工资是相对稳定的，管理权限是受主管的。图书馆主管部门是文化局，图书馆的自主经营权是有限的，这样的管理模式工作人员的积极性是不高的，服务效率比较低。还有一个问题比较刻板，现在因为国家提出了免费开放的政策，事业单位是用公共财政的钱来供养的，从财务上讲有一个收支两条线的管理。公益性的机构如果有收入的话必须上缴财政的自己不能用，同时为了保证公益性不可以做经营性的项目，现在很多纯公益的文化场馆和运营，把原来开的商店或者餐厅或者小型的茶座都关掉了，给消费者带来了不便，运营比较僵化。
中央财政每个给50万，省一级再给大家钱，地方再给多少钱，这样解决可能导致经费不够用，免费开放之后服务质量可能会下降，免费开放之后某些有市场竞争的领域代入一些不正当的竞争。比如你家旁边有文化馆可以进去学习，但是市面上有很多培训机构，是要招生来培训的，这个时候你们家旁边有这个馆我可以参加，我旁边没有文化馆参加不了，对公共服务的均等性影响很大。就带来一个问题，你怎么区分哪些文化服务是基本的应该由政府提供的，哪些应该是交给市场来办的，当中是存在转型的。
还有一个文化，对于我们大量存在的，大家可以想想，中国这么多省市，一直到县一级，到乡镇一级多是这样的公益性事业单位，文化数量机构是非常惊人的。我们可以看到很多的公益机构存在，用公家的钱提供服务，但是绩效评估是不够的，效益究竟怎么样，用了这么多公共文化投入之后，产生的效益是不一样的，缺乏一个有效的绩效评估管理。
还有一类混合型的这一块，比如大型的书城或者大型的综合性的文化设施，种混合型的通常是企业运营管理的因为有一定的公益性政府也会投钱，也会有财政投入。所以有可能公共财政投入之后，建的大型文化设施被私人用了，公益性难以保证。
时间关系，我最后讲一下我的思考和结论。根据这样一些思考，我得出这么几个结论供大家参考，一个对于中国大型文化设施建设来说，第一我们要加快制定完善相关的标准，就目前的设施建设已经全面铺开，中国的消费已经上了一个台阶但是不规范不系统。第二，在设施的规划建设之前，需求调查非常重要，怎么做我们需要有专业机构的参与。第三，运营权，现在很多大型公益文化设施用了公共财政的设施但是运营权外包有很多问题。比如一个大剧院能不能让一个烤红薯的人定标，这样的资质怎么考虑缺乏研究，还有运营外包之后，专业化水平怎么样？当然最关键的一点，假如外包的是一个公益性设施，公益目标的实施程度。
像刚才台北讲到的，实际上是由政府投入在里面。你运营权外包之后，公益目标多少算实现了这是一个问题。还有一个问题，同样一个地方由于行政的条块分割，地区之间的区隔。比如整个长三角有没有一个统筹空间布局的考虑，因为现在重复建设的问题也是存在。还有不同部门协调的问题，还有我们对公益性衡量的指标和绩效评估的问题，涉及到的信息公开的问题。对于整个文化设施管理来说，目前总的来说存在研究不够，体现在规划建设、咨询的时候规划设施的专家可能不懂文化，专业团队能不能既有懂城市文化，又懂城市建设管理的人参与里面？再一个是绩效的管控问题。
所以对我们熟悉文化设施，方方面面建设管理的同时，同时也有综合素质的专业智库，专业的咨询公司的建设也非常有社会需求。最后一点，我今天听了芝加哥大学的这位教授讲的美国文化设施建设和专书有出版，我们国内还没有一本非常详细的设施建设的书，我希望有机会这本书可以翻译过来，尽快让我们参考，谢谢大家。
来源:东方文创网