文化公共政策：视野与可能
2014-12-26
杨立青
在西方的公共行政或公共管理领域，公共政策是其中最为重要的内容之一。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济在我国的确立，公共政策无论是作为一种行政理论与社会实践，还是作为一门走向“独立”的学科，在中国都日益引起关注与重视，并有成为“显学”的种种迹象或可能。这是很正常的。一直以来，中国都是一个政府主导型的社会，而在今天，政府行政体系与市场体系依然构成控制、影响社会和支配我们生活的最大的两股力量。尽管中国目前关于公共政策的概念和理论系统几乎都来自西方（尤其是美国），它们因是西方行政经验的“抽象与总结”而与中国的“国情”并不完全契合，但是，现代西方的公共政策理论还是为我们提供了视野，而“西方理论”与“中国实践”之间的张力，其本身也预示着诸多的可能性。本文尝试以文化公共政策为中心，对此进行一次初步的探讨，希望引起大家对这个问题的关注。
一、政策、公共政策及其研究
（一）关于“政策”
在我国古代，并没有“政策”这一复合性词汇，而只有“政”或“策”。前者是指“政事”、“政权”等，后者的主要意思是“谋略”。许慎《说文解字》云：“政者，正也。”《吕氏春秋·简选》：“策，谋术也。”即为例证。而“政策”作为一个固定词汇为国人所用，则由日本人用汉字政策两字来转译“policy”一词而来，此一用法在晚清时期进入中国后开始得到流传。[1]当然，“policy”一词在英文中也不是一开始就有的，而是从“politics”（政治）一词演变而来。随着近代欧洲国家和政党的出现，政策在社会生活中的地位和作用日益突出，逐渐从政治中演变出了政策。英文中的“政策”，是对政府、政党等组织为了完成特定目标对所要采取的行动的一种表达方式，有时也指权谋、治术。[2]
在今天，关于政策的一般理解有广义和狭义之分。美国著名政治学家卡尔·弗雷德里奇把政策看作“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”，[3]从这一广义理解来看，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。但在公共政策学文献中，政策更多地从狭义的角度来理解和界定，如欧文·E·休斯认为：“‘政策’一词可能是指：选举中的政党的目的说明，例如对外政策的一般准则；政策文献中的政府决定；甚至政府所做的一些较为重要的事情。”[4]而我国的《现代汉语词典》对“政策”的解释是：“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。”这个定义将政策主体确定为公共权力机关或政党，已经赋予了它“公共政策”概念的核心特征，在此意义上，对“政策”的狭义理解已非常接近“公共政策”的涵义，或者说，狭义的政策指的就是公共政策。此外可补充说明的是，尽管政策的内涵要广于公共政策，但在现代汉语中，“政策”和“公共政策”往往是相互通用的。
（二）公共政策
与政策相比，公共政策（Public Policy）的内涵无疑要严格地多。然而，即便如此，在国外，依然存在着太多的对何为“公共政策”的不同理解和界定。在20世纪80年代国外公共政策的知识传入中国后，国内学界对此同样也没有取得统一的认识。
现代公共行政学的奠基者伍德罗·威尔逊认为，所谓“公共政策”是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。[5]公共政策学的主要创始人哈罗德·拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰指出，公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。政策论学者托马斯·戴伊认为公共政策是涉及大量人才和资源或关系到很多人的政府决定，凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。决策论学者詹姆斯·安德森认为，公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。[6]特别值得提及的是，在西方学者给“公共政策”所下的定义中，伊斯顿所做的界定产生了广泛而持久的影响。他在1953年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”。[7]
而在国内，也有很多公共政策研究者给出了不同的定义。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导有关团体和个人行动的准则或指南。[8]林德金认为，政策是管理部门为了使社会或社会中的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。[9]陈振明认为，政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。[10]我国台湾学者林永波、张世贤则认为，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。[11]张世贤进一步指出：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产出的策略。”在他看来，对公共政策的界定，可归纳为以下三个不同的角度：一是以目标取向来界定，公共政策是达到公共目标所采取的策略；二是以问题取向来界定，公共政策是政府解决公共问题的策略；三是以过程取向来界定，公共政策是政治过程的产出。[12]
就此来看，问题不在于在概念的界定上大家是否取得完全的一致，而在于对如下“事实”的认定或所形成的某种共识：（1）政策主体。作为公共政策的制定者和执行者，公共政策的主体既可以是作为公共权力机构的广义的政府（含行政、立法与司法机关）、政党或其他社会团体（如利益集团、大众传媒及政策研究机构），也可以是联合国、欧盟这样的国际组织。（2）政策目标。从目标取向的角度来看，公共政策具有非常强的目标导向性，它的出现是为了解决社会公共问题、满足社会公共需求而制定和执行的。（3）政策过程。公共政策是一个动态而完整的过程，包括政策问题的形成与认定、政策的规划与选择、政策的执行、政策的评估与监控、政策的变动与终结等主要环节。（4）政策形式。公共政策表现为一系列为完成政策目标而制定的法律、法规、法令、计划、措施、指示、决议等形式。（5）政策功能。公共政策是对社会价值所做出的权威性分配，是公共权力及其组织所制定的一种行为准则或行为规范，规定政策对象该做什么和不该做什么，从而完成政策主体所设定的政策目标。
（三）公共政策研究
自从20世纪50年代公共政策学诞生以来，发达国家（尤其是美国）的公共政策研究取得了广泛而深入的进展，不仅积累了相当丰富的理论成果，而且涌现了一大批杰出的公共政策理论家，出现了相当多的公共政策研究组织与智囊机构（思想库），如美国的兰德公司、布鲁金斯研究所、国家经济研究局；德国的基尔世界经济研究所、德意志外交事务研究所；日本的经济产业研究所、国际问题研究所等。在我国，自上个世纪80年代以来，随着改革开放的深入和市场经济的确立及发展，公共政策研究可谓是方兴未艾，从高校设立公共政策学专业并出现一批专门教学、研究人员，到体制内和体制外各种公共政策研究机构的成立，如国务院发展研究中心、中共中央政策研究室、中国科学院—清华大学国情研究中心、北京天则经济研究所等，既显示了政府、社会、市场对公共政策本身的巨大需求，也预示了公共政策研究在未来中国所具有的良好发展前景。
当然，对国内外公共政策的研究历史和现状的描述并不是本文的任务。在此，我仅就一些我觉得有意思的问题做些勾勒与探讨。这些问题有：
1、公共政策的价值理念问题。公共政策的核心内涵是“公共”二字。何谓“公共”？如同任何一个概念一样，这也是个大家争论不休的问题。一般说来，公共是个与个人、私人相对的领域与范畴，这也许是没有疑义的。由此出发，我们可以看到，公共政策是由公共权力机关或组织制定的为了解决公共问题、谋求社会的公共利益的，在此意义上，公共政策在体现出“公共性”的同时也体现出相当强烈的政治性，它既是政治系统、政府等公共部门进行社会管理、维护社会公正、协调公众利益、确保社会稳定发展的措施和手段，也是公民、社会团体等参与政治过程、体现民主诉求的重要载体与平台。就此而言，公共政策必须体现出公共性、正义、民主、平等、效率、发展、秩序等基本的价值理念。[13]仅就公共性来说，尽管有学者研究指出，由于政府等政策主体也有自身的利益考量（“经济人”假设），因此公共政策在制定和执行过程中很难实现真正的公共性，但从公共政策本身来说，公共性的价值理念理应成为政策主体及政策研究者的一种自觉追求，努力促使公共性体现在问题取向、政策目标取向和政策方案抉择取向等政策过程中得以贯彻与体现。
2、公共政策学的学科归属及学科性格问题。公共政策学自出现以来，取得了长足的进展并具备和发展了它自身的学科要素。然而，且不说这个新兴学科的名称远未统一（英文的名称就有近十种之多，如Policy Sciences、Policy Research、Public Policy Analysis等），单就其学科归属问题，也一直处于争论之中。有人将之放在政治学下面，理由是公共政策学是随着公共行政学的形成而出现的；但有人将之放在管理学下面，理由是公共政策学与管理学存在千丝万缕的联系。因此，有学者干脆这样折中地表述它的学科归属：“公共政策学既是政治科学的一个重要的分支学科，也是公共管理学的一个重要分支学科。它作为纯理论研究和纯操作性研究之间的一个过渡性研究领域，既具有重要的理论探索价值，也具有广泛的社会应用价值。”[14]公共政策学的学科归属问题之所以值得讨论，是因为它与学术价值立场紧密相关。事实上，不同学术背景与学术立场的人对“公共政策”所做出的界定是非常不同的。如公共政策学的主要创始人拉斯韦尔基于其政治学的学术背景，认为公共政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”，而公共政策学则相应地是“关于民主主义的学问”，它是与个人选择相关联的学问，归根到底，它须以民主的政治体制为前提。[15]而在管理学的视野里（包括“新公共管理”），由于公共选择理论成为其理论支柱（其中心原则是所有的人类行为都受到自我利益的驱使），它“总是抵制一些类似于‘公共精神’、‘公共服务’的概念”（乔纳山·波斯顿语）。此外，从学科性格上来看，公共政策学既有成为一种“科学”的强烈愿望（体现在尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，追求客观性，探索公共政策的固有规律等），但又因为其显而易见的人为性而成为一种“主观性”十足的学科；“理论性”是公共政策学作为一门学科的合法性来源之一，但构成公共政策及其研究的内在性格和外在诉求的，却是它的实践性；公共政策学具有明显的“工具论”色彩（强调操作性），但“价值论”（强调价值取向）才是其应有的根基。这些，既体现了公共政策学的内在矛盾，但也展示了其自身的丰富性与复杂性。
3、公共政策的研究视角问题。公共政策学的学科归属及相应的理论争执，其根本原因在于它本身是个多学科交织的产物，或者说，公共政策学原本就是一个交叉性、综合性的学科。因此，在它作为一个学科通过自身努力渐渐走向“独立”后，只有坚持多视角的“相关性”研究，才是公共政策学保持活力的根本保障。事实上，跨学科构成了公共政策学的一个基本特征：政治学、经济学、管理学、社会学、心理学及其他学科，都可以参与到公共政策的研究上来。就此而言，是“相关性”而不是有可能自我封闭的“独立性”，成为公共政策学这一学科能走多远的一个衡量准则。而且，由于历史的演进和外在环境的变化，研究视角及其价值取向的不同往往会导致公共政策学的研究范式的转移。[16]正如竺乾威先生所指出的那样：“在美国的行政思想史上，历来存在着宪政主义和管理主义两种倾向。前者关注社会公正、平等、民主、回应性等；后者则关注效率。……因此，本书作者（注：指罗伯特·B·登哈特）对以管理主义为主旨的新公共管理的批评，表明钟摆在宪政主义和管理主义两者之间的摆动再次摆向宪政主义。”[17]
二、文化公共政策与城市发展
（一）“文化公共政策”和“公共文化政策”
文化政策是公共政策的一部分，因此也可称为“文化公共政策”。自20世纪80年代开始，西方国家的文化管理界开始重视对文化政策的研究，在2005年6月联合国教科文组织大会通过的《保护和促进文化表达形式多样性草案初稿》中，将“文化政策和措施”定义为：“指地方、国家、地区或国际范围内制定的针对此类文化或为了直接影响个人、群体或社会的文化表达形式的各种政策和措施，包括文化活动、产品与服务的创造、生产、销售、推广和共享问题的政策。”[18]在国内学者陈鸣看来，“文化政策”可以概述为：它是一种国家机关和社会团体在文化公共空间内的管理方针和行动话语，是地区、国家和国际的政府或非政府公共文化管理组织，针对重大社会文化问题所做出的策略方案和行动步骤。[19]
就概念而言，也许有必要对“文化公共政策”和“公共文化政策”这两个概念做些辨别与说明。从字面意义上来理解，这两个概念指的都是关于文化的公共政策，或者公共政策中涉及“文化”的部分，因此一般来说它们并没有本质的区别。但依据我国目前的习惯用法，所谓公共文化，更多地指涉一种公益性的非赢利的文化事业，它并没有将赢利性的文化产业涵盖在内。为了将两者都当作公共政策的共同客体或对象，本文采用“文化公共政策”的提法，以便将之与“公共文化政策”有所区别——前者的外延显然比后者要宽：后者的重心是“公共文化”，从作为政策主体的政府角度来看，它更倾向于一种公益性的公共文化产品和服务的提供，而前者的重心在“公共政策”，“文化”在其中作为限定语，其实暗示了比公益性的“公共文化”更宽泛的意旨。
关于文化公共政策，从世界范围来看，与其他国家相比，欧盟等发达国家的文化公共政策体系可以说是十分完备的，这体现在其鼓励创造的政策核心、普及和发展文化艺术的政策重点、参与和分享的政策基础以及将文化政策与就业政策相结合、促进文化产业发展重视保护民族文化遗产等诸多方面。[20]当然，就整体视之，西方文化政策也可看作是其相对完善的文化管理的有机组成部分，[21]因为文化管理在相当意义上说是通过文化公共政策来实现的。与之相比，由于历史与现实的种种原因，中国的文化公共政策体系起步较晚，显得相对落后。当然，近年来中国在这方面也取得了相当大的进展，尤其是在一些东部沿海发达城市，所制定和执行的系列文化政策，极大地促进了城市的整体发展。基于城市在当今社会中的中心地位，与农村地区相比，城市的文化公共政策更为丰富也更为复杂，尤其是随着中国工业化、城市化进程及城市社会转型的加速，包括文化在内的城市公共政策的制定与执行，必将出现新的发展局面。因此，针对城市文化公共政策的理论与实践的探讨，也就显示出别样的意义。
（二）文化公共政策与城市发展——以纽约为例
从起源上讲，公共政策的出现是为了处理“社会问题”、“公共问题”和“政策问题”。严格说来，这三个概念是有所区别的：在詹姆斯·G·马奇和赫伯特·A·西蒙看来，社会问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离，是三者中外延最广的概念；而公共问题是影响较大、涉及人数广的那部分社会问题；更进一步，被政府摆上议事日程并加以处理的公共问题就成为政策问题。[22]以此来看，文化公共政策也就天然地与有关文化的社会公共问题紧密相联。
在人类社会中，城市由于人口相对稠密，人们之间的交往非常频繁，经济、政治和社会活动更为集中，各种社会、利益关系极为复杂，这也为城市各种公共问题的层出不穷提供了土壤和环境。作为人们处理社会问题、进行社会控制、调整利益关系的基本途径，制定与执行公共政策便成为城市治理和发展最为重要的工具或手段之一。而在城市的公共政策系统中，由于城市的发展，市民在精神文化上的需求、文化利益上的调整与文化资源分配上的矛盾也随之凸显，这使得对制定和执行各种文化公共政策的需要日益增加。为了说明文化公共政策与城市发展的内在联系，我们不妨以纽约为例，看看文化政策是如何深刻地影响了城市的发展、型塑城市的内在肌理的。[23]
首先，从城市功能的完善来看，文化是城市的重要组成部分。城市作为一个人群高度集中的场所，除了必须具有完善的经济、政治和社会功能外，文化的功能也必不可少；而城市文化的完善，从根本上说是基于文化功能的相对匮乏、通过文化公共政策实现的，或者说它是文化公共政策的产物。作为一个移民城市，纽约的历史虽然不长，但如今它不仅是全球的经济中心，同样也是世界的文化中心。以纽约的文化设施为例，纽约有非常发达、完善的文化设施体系，全市有150多个博物馆，200多家公共图书馆，260多家电影院，390多家剧院，400多家艺术画廊，500多家书店，1500多个公园和游乐场所。纽约之所以能发展出如此发达的文化系统，其实是与纽约人的文化意识以及由此而来的文化战略和政策密切相关的。作为美国的最大城市，美国的国家文化政策可以说在纽约的文化政策中得到了集中体现。1997年美国国会文件在谈到关于文化艺术发展的目标时提出：（1）帮助美国自我认同；（2）提高生活质量，促进经济发展；（3）提高公民素质；（4）改进个人生活。这既是美国对文化艺术内容和文化艺术活动的最高限定和约束，也代表了美国最高层次的国家文化政策。事实上，文化在纽约不仅被视为城市的灵魂，也被视为城市发展的动力：1994年，上任不久的纽约市长朱利安尼说，保存和发展艺术确实是纽约的关键问题，这不仅因为它是保持城市精神的一部分，而且因为文化是一个重要的产业部门。这种文化态度和战略意识构成了纽约文化政策最为核心的组成部分。
其次，假如说文化的总体发展状况是城市生命活力的表现，那么它也与城市良好的文化公共政策紧密相关。纽约虽然“年轻”，但与欧洲的伦敦、巴黎等古老城市相比，纽约却借助于美国在19世纪的迅速崛起以及在20世纪以来的称霸全球，作为美国乃至全球的经济金融中心，纽约迅速确立起其在国际文化领域的“首都”地位。纽约以其众多的文化设施、著名的文化景点、浓厚的文化氛围、丰富的文化生活、庞大的文化市场、前卫的艺术潮流，成为世界文化艺术活动的重要策源地、世界文化艺术产品的主要生产地和市民、旅客各得其乐的文化消费胜地。这一切的取得，既与美国崛起的历史大背景有关，也与纽约自身得天独厚的优越条件紧密相连；既与其世界上最大的经济中心和移民中心的城市发展历史有关，也与纽约长期以来实行的文化政策有着更直接的关联。以纽约的非赢利文化与赢利文化为例，纽约不仅有着发达的赢利文化，同样有着非常发达的非赢利文化，而两者之所以能够共同发展并推动了纽约的文化繁荣，与纽约实行的文化经济政策有着密切关系。对于非赢利文化，纽约根据联邦税法的有关规定，实行免除财产税和消费税的经济政策，而向非赢利机构捐赠的个人或团体可用所捐赠数额作为减税的基数。对于赢利文化，则实行财税优惠的经济政策，为了鼓励文化产业的发展，纽约对文化企业采取了一系列财税优惠政策，如可获得低息或无息贷款，文化产品制造业视同一般制造业享受相应的优惠政策等。由此可见，纽约之所以成为美国乃至世界的文化中心，与纽约宽松、优惠的文化经济政策是分不开的。
再次，文化公共政策对城市来说，起到了经济、政治和社会公共政策所起不到的重要作用。作为世界上最富有的国家，美国经济在二战后发展迅速，美国人的生活也处于世界的最高水平。随着美国人的生活水平的不断提升，他们对政府所提供的公共服务要求也越来越高，关于生活质量的标准也水涨船高，于是从20世纪60年代开始探究经济发展与生活质量之间特别是与良好的文化环境之间的联系。有研究者指出，城市是独一无二的天然的适宜开展和维持文化艺术活动的地方，而且这一作用是与城市持续的经济活力紧密地联系在一起的。如何透过文化公共政策促进市民文化生活质量的提高，便构成了作为公共权力部门的政府的基本职责之一。在这方面，假如说众多的文化设施为纽约市民较高的文化生活质量提供了基础的话，那么丰富多彩的文化活动则是纽约最大的文化政策产出之一。纽约以其世界上最为频繁的文化活动（活动内容包括影剧院、广场、公园、节庆、社区、媒体、体育、旅游等诸多方面），使整个城市保持着永不衰竭的文化活力。这些文化活动一方面维持了纽约作为一个文化生产、文化交流与文化消费中心的运转，而且更以其完备的文化功能促进了经济的更大发展。此外，文化活动的频繁举行，对于促进社会之间的交流、理解和城市凝聚力的增强，以及文化民主参与的扩大，对于公共领域的形成和市民社会的进一步发展，都有着非常深刻的影响。
最后，文化公共政策与城市精神的关系。假如说一个城市的精神，可从很多有形无形的方面体现出来的话，那么文化公共政策则无疑是其中最为重要的方面。反过来，文化政策既体现、折射城市精神，也可以创造城市精神。在这方面，也许美国有很多文化问题专家会指出：美国没有文化政策，但也有人指出，没有政策就是美国的政策（No policy is policy）。[24]这点也同样适用于纽约。从总体上看，纽约市政府对文化采取了宽松、自由、民主和多元的政策，这其实是与纽约的城市精神有着内在的契合的，如纽约敢于创新的文化意识、海纳百川的文化胸襟、自强不息的文化品格等。而这些城市精神不仅体现在文化公共政策的内容本身，也体现在政策过程之中。从理论角度说，每一项公共政策过程包括生成、合法化、执行、评估与监控、调整或终结等阶段，而政策过程的各个阶段或环节都可折射出不同的城市精神和价值内涵。在纽约的文化政策中，文化资源保护政策是其中的重要内容，纽约不仅颁布了有关文化古迹的法规，要求对反映纽约市“社会、文化、政治、建筑发展历史”的传统建筑进行保护，并于1965年成立了全美第一个保护历史文化资源的公共机构——纽约市古迹保护委员会，加之纽约市民主动、自觉地参与到文物古迹保护的文化公共政策的制定和执行上来，使得纽约的历史文化资源得到了很好的保护，这既体现了纽约人的对自己城市的文化历史的珍惜和保护意识，也体现了纽约民主、多元的城市文化精神。
当然，以上所述，仅仅是从文化公共政策对城市发展的正面作用着眼，但正如很多事情都有正反之分，公共政策也可区分为好的公共政策和坏的公共政策，前者促进城市的良好发展，后者则有可能对城市发展和社会关系形成破坏或伤害。事实上，正如上面介绍，即便是在美国的公共政策研究界，其实也有宪政主义和管理主义的区别，前者更注重公平、平等，后者则更强调效率，如何较好地兼顾公平和效率之间关系、处理好公共资源的分配矛盾，在强调好的政策制定的同时，也要强调好的政策执行——这始终是公共政策应有的追求目标。
三、文化公共政策与中国城市的未来
（一）中国社会的变化与城市公共问题的凸显
历史地看，经过近30年的改革开放，特别是15年来的市场经济发展，一方面中国经济取得了举世瞩目的成就，并支撑了中国作为一个大国的崛起和中华民族走向复兴，另一方面也使中国社会发生了巨大而深刻的变化，在这其中，作为社会变化的一个重要方面，就是中国的整个国家权力结构发生了很大的改变。在以往，由于中国社会一直以政府为主导，形成了“政治权力过大，经济和社会权力过小”的格局，但如今这一格局已经发生了巨大的改变，经济权力和社会权力的上升及政治权力的相对下降日益成为一个事实。[25]在此情况下，市场社会变得比以往任何时候都要复杂得多，各种利益关系及社会问题层出不穷，也给中国的执政党及各级政府带来了前所未有的挑战。挑战是多方面的，政治、经济、社会与文化，内政与外交，城市与农村，等等，都在考验党的执政能力和政府的治理水平。在此意义上，中共十六届四中全会决定加强党的执政能力，可谓是面对这种社会情势做出的积极、主动的回应。
假如说包括国家权力结构在内的中国社会所起的巨大变化是一个事实，那么它在城市社会中体现得最为集中也最为鲜明。改革开放以来，中国进入一个快速城市化的历史进程。从世界城市化的规律来看，城市人口达到总人口的10%为城市化起点，达到30%即进入快速城市化阶段，到50%则成为城市化国家。1980年，中国的城市化水平为19%，1990年为26%，2001年达到37%，未来20年，我国城市化程度将从发展中国家的38%的平均水平，接近或达到47%的世界平均水平。[26]然而也必须看到，在中国大城市数量不断增多、城市规模不断扩大的同时，也造成了各种城市公共问题的日益凸显，如外来流动人口急剧增加、城市失业问题较为严重，贫富差距进一步扩大、公共安全问题严峻以及交通、环境问题突出等。可以说，这些城市公共问题将成为长期“困扰”中国的最为主要的问题之一，能否妥善地处理、解决这些城市问题，既考验中国的城市政府能力和治理智慧，[27]也构成政府能否通过自身改革以实现有效转型、中国社会能否实现更大发展的关键所在。
（二）文化公共政策与城市竞争力
无论在何种意义上，当今世界都已进入“城市时代”。这不仅表现在世界范围内的城市化进程的普遍加速，使得不管是发达国家还是发展中国家，其城市化比例都呈逐年上升阶段；而且也表现在城市在世界地理版图与权力结构中所确立的主导地位。与农村相比，城市不仅以其巨大而集中的人口规模、庞大的经济资本、发达的交通通讯网络获得发展的绝对优势，更以其政治、社会和文化等综合资源，而成为世界运转的指挥枢纽和人类生活的中心。
然而，在这个城市时代，并不是每个城市都是幸运儿，更不是每个城市都能获得相等的发展机会和发展水平。也就是说，在世界林林总总的城市当中，其实是有着某种等级结构的：从人口规模来看，有特大型城市、大型城市、中小型城市之分；从经济发展程度来看，有发达城市、次发达城市、欠发达城市之分；从国际影响力来看，则有全球城市、区域国际化城市、国内城市之分。而在世界的城市版图和权力结构中，处于权力中心的，往往是那些区位优势突出、经济发达、综合竞争力强或发展潜力好的城市，而那些条件相对较差的城市则日益被边缘化，从而处于衰败之中。值得强调的是，这种关于城市的“政治经济学”，假如在以往是以一种相对缓慢的节奏在变化的话，那么进入全球化时代以来，这一进程则无疑加速了。
全球化的一个突出特征就是全球资源流动性的加快及其运转网络的形成。在卡斯特（Manuel Castells）看来，对于重要城市的在全球化中的位置，必须从世界城市网络的“流动空间”中的核心“节点”（node）区位上进行认识。网络是一组相互连接的节点，“信息—全球经济的组织以命令和控制中心为核心，他们能够协调、创新与管理公司网络的复杂活动……这些位居一切经济过程的核心，无论是制造业、农业、能源或各种服务业。所有先进服务业都可以简化为知识生产和信息流动……在空间上，这类活动的上层集中于少数国家的几个节点中心。这种集中延续了都市中心的层级，以权力和技术而论，其最高层次的功能皆集中于某些都会地区。”但值得注意的是，与核心节点相应的是，“环绕这些节点的地域所扮演的功能越来越属次要，有时候变得无关紧要，甚至具有负面功能。”[28]也就是说，随着通讯的发达和信息的流动，全球资本通过一个个环绕需要各种专门技术的巨型城市（群）而得到运转，在知识密集的情况下，产生了在一个空前动态的地方的过度创新，这个巨大的世界城市将它大量的思想观念传播到世界各地，而其他城市则只能处于接受者的地位。[29]从城市竞争力的角度来看，前者代表着强大的竞争力，后者的竞争力则相对较弱。而情况往往是：一些城市的成功必然也是以另外一些城市的相对衰落、衰败为参照的，这种发展的不均衡性，其实也是急剧推进的“全球化”的一个最突出的特征。
这也就是“竞争力”之所以引起各个城市“经营者”严重关切的语境，如何提升城市的综合竞争力也就成为人们最为关注的问题之一。在此语境下，由于当今世界文化与经济走向越来越紧密的结合与互动，以“文化产业”为标识的文化经济的兴起，成为世界未来发展最值得关注的现象之一。然而，基于在全球化时代世界文化及相关资源的快速流动性，如何在这一情势下吸引、争取和整合这些资源，以此来促进城市的发展，便成为提升城市竞争力的核心内容。在此其中，我们将看到，一个城市所推行的文化公共政策及其所形成的文化软环境，无疑将起到至关重要的作用。事实上，一个城市是否具有开放、自由、多元化等文化价值取向并付诸某些公共政策来加以制定与执行，是深刻地影响一个城市的综合竞争力和发展面貌的。事实上，城市的竞争力有时并不仅体现在经济发展上，更主要地体现在城市文化中，或者更具体地说，它集中体现在城市所推行的文化公共政策及其政策产出中。这或可称之为文化公共政策的“外部性”。
文化公共政策涵盖了文化发展战略、规划、方案、措施及相关法律法规等诸多方面的内容。以城市文化发展战略为例，早20 与21世纪之交，世界许多大中城市都对各自在新世纪中的发展战略做了系统深入的思考，并将文化战略及相应的文化政策作为提升城市整体竞争力的核心。2000 年，新上任的大伦敦市长提出了一个空间发展战略——伦敦计划。该计划针对伦敦作为一个文化之城，提出了以下的政策发展方向：增强伦敦作为一个世界之城的吸引力、更新地方社区、增加发展的机会。同时，大伦敦市政管理机构法令要求组建一个文化战略小组，提出有关伦敦的文化产业发展战略。这个法令要求文化产业政策实施范围包括：艺术、旅游和体育运动；古迹；伦敦的历史、考古；博物馆和画廊；图书馆；自然的珍宝和古物；广播、电影和其他媒体。从中我们已经看到其发展文化产业、确立文化城市的重要政策思路：（1）为了巩固伦敦作为世界之城的角色，应当增进它的文化财富和文化多样性，吸引重要的国际活动，寻求全球性的文化伙伴；（2）增进作为一个多元化和创造性的城市市民在文化认同方面的自豪感；（3）开拓伦敦的公共场所，不管是公园、图书馆、街道还是地铁车站，都应该成为人人参与并对城市文化更新做出贡献的场所；（4）通过保证城市的文化生活使所有伦敦人都能够参与并做出贡献，而不仅仅是文化精英的领地；（5）发展旅游战略，以确认文化多样性的重要，使其成为伦敦吸引旅游者的主要特征；（6）在教育领域推动创造性，确保在伦敦成长的年轻人有机会发展他们的创意技能和活力；（7）将创意工业作为催生地方经济发展和社会整合的手段。[30]
以此看来，通过文化公共政策推动城市文化大发展乃至城市竞争力的增强是世界城市发展的一个普遍趋势。而世界一些以文化公共政策作为发展战略核心的城市所衍生出的模式及经验，对我国城市在未来制定文化公共政策、提升城市竞争力无疑有着深刻的启示价值。
（三）文化公共政策与“市民社会”之发育
假如说提升城市竞争力是文化公共政策“外部性”的体现，那么文化公共政策对于城市“公共领域”的形成和“市民社会”的发育所起到的作用，则构成了其“内部性”，从中体现得更多的，是中国城市社会发展深刻的内在的历史变迁。
在西方，作为一种观念形态或思想传统，市民社会（Civil Society）是一个源远流长但内涵变动不居的概念，在被引进中国后，出现了三种不同的译名，[31]而对它的界定则主要有两条途径：一是基于“国家/社会”二分法基础上的市民社会，即独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则；二是基于“国家/经济/市民社会”三分法基础上的市民社会，即介于国家和家庭或个人的一个社会相互作用的领域及与之相关的价值或原则。90年代以来，以三分法为基础的市民社会定义逐渐为大多数人所接受，它主要是指介于市场和国家之间的一个中介性社团领域或空间。一般认为，市民社会包括四个结构性要素，即私人领域（由“市场机制”和“个人私域”组成）、志愿性社团、公共领域、社会运动，还包括与之互为表里、相互支持的基本价值或原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、法治原则。[32]
也许这并非完全的巧合，中国大陆对“市民社会”的讨论与研究热潮出现在上个世纪的90年代：这正是社会主义市场经济确立和获得初步发展的年代。这一方面说明了市场经济与市民社会的某种内在的对应关系，另一方面也说明了市场经济对中国社会产生的深刻影响。当然，由于西方社会与中国社会的根本不同，拿西方的市民社会模式来套中国社会的发展，本身就存在先天不足、后天不适的问题，这也许是导致中国后来关于市民社会的讨论不了了之的根本原因。然而，问题不在于中国是否已经出现市民社会得以形成的种种条件、环境与特征，或者说不在于它对于中国来说是否一个虚假的概念，而在于对它的讨论与呼唤本身就已经预示、显现了某种深刻的社会政治意识在中国城市的兴起。这才是真正重要的。这种社会政治意识包括权利、利益、民主、公正、平等、法治、公共参与等价值范畴。
探讨中国的“市民社会”，当然有很多维度和视角。从文化公共政策的角度来看市民社会的发育，则我们可以发现它们之间其实是有着内在的关联的。实际上，假如说市民社会的兴起及其与国家的相对疏离，是以私人利益与公共利益、阶级利益与普遍利益相分离为共同前提的，那么它最为鲜明的标志就是所谓“公共领域”的形成。而在这个公共性的领域或空间，“公共文化”的出现是其重要的标志。
随着中国城市经济社会的发展及城市物质生活水平的提高，人们对实际生活质量的要求也不断提高，权利意识日趋增强，对“公共文化”的诉求将变得越来越强烈。作为公民基本权利的一种，文化权利问题近年来引起越来越多的关注，但由于在以往的城市社会中公共文化产品和文化公共服务的相对匮乏，市民参与对文化公共政策制定与执行的机会相对较少等原因，市民的精神文化需求得不到有效的满足，其文化权利得不到基本的实现。这是与“市民社会”的特征与目标是相去甚远的，因此必须通过以“价值的权威性分配”为内在特征的文化公共政策的制定与执行，来实现市民的文化权利，满足市民社会关于“利益”的强调与内在要求：“利益的观念，在一个个人化程度很高而传统作用被削弱的现代社会尤为重要。在这样一个社会中，利益的概念是同权利、义务、责任、合理性等概念连在一起的，而这些概念又把现代自我界定为公民。”[33]
由此来看，文化公共政策与市民社会之间就构成了一种相辅相成的关系：一方面，文化公共政策的制定和实施有助于公民社会的形成和发展。就总体而言，公共文化产品和公共文化服务的供给，作为文化公共政策最直接的“政策产出”，它对满足社会的精神文化需求、实现其基本文化权利、调整社会的文化利益关系都是极为重要的；而间接的“政策产出”，则在于促进了市民对政策过程的公共参与，增加市民的文化交流与互动，有利于城市公共空间和公共领域的形成，有利于市民社会的进一步发育和发展。另一方面，发育中的“市民社会”反过来也会对“文化公共政策”制定和执行产生影响，甚至可以说，“政策过程”的诸多环节都应该符合市民社会的基本价值和主要原则。如在政策的生成阶段，一项公共政策必须通过公众议程或组织议程并在深入调研和公众咨询的过程中形成，而公众议程是由公民等社会公众因普遍关注某些社会文化问题而向政府等公共权力机关或组织提出公共政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程，因而体现出市民社会的“公共性”和“参与性”。
总而言之，尽管中国的城市社会依然是政府主导型的，但随着市场经济的发展和市场权力、社会权力的日益增强，传统的城市社会权力结构将不断发生微妙而深刻的变化，这一变化有可能引导中国的城市社会向“市民社会”的方向延展。在这一趋势之下，城市政府一方面有进行自身改革和转型的必要，并以付诸文化公共政策等方式来回应市场社会的诉求，另一方面市场社会的发展也有可能形成新的公共领域和空间，乃至“市民社会”的发育成型。这一双向互动过程的出现，当能推动中国城市未来的发展和社会的全面进步。
——原载《2008年深圳文化发展蓝皮书》
[1] 孙光：《政策科学》，第1页，浙江教育出版社，1998年。
[2] 陈潭：《公共政策学》，第3页，湖南师范大学出版社，2003年。转引自《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第2页，北京大学出版社， 2007年。
[3] 转引自《公共政策学》，宁骚主编，第182页，高等教育出版社，2003年。
[4] 欧文·E·休斯：《公共管理导论》，彭和平等译，第153页，中国人民大学出版社，2002年。
[5] 伍启元：《公共政策》，第4页，香港商务印书馆，1989年。转引自《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第2页，北京大学出版社，2007年。
[6] 以上观点参看《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第2—3页，北京大学出版社，2007年。
[7] 伊斯顿：《政治体系——政治学状况研究》，马清槐译，第123页，商务印书馆，1993年。
[8] 张金马主编：《政策科学导论》，第19—20页，中国人大学出版社，1992年。
[9] 林德金等：《政策研究方法论》，第3页，延边大学出版社，1994年。
[10] 陈振明主编：《政策科学原理》，第19页，厦门大学出版社，1993年。
[11] 林永波、张世贤：《公共政策》，第9页，台北五南图书出版公司，1982年。转引自《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第4页，北京大学出版社，2007年。
[12] 张世贤：《公共政策析论》，第181—182页，台北五南图书出版公司，1986年。
[13] 参看《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第13—15页，北京大学出版社，2007年。
[14]《公共政策学》，宁骚主编，第1页，高等教育出版社，2003年。
[15] 转引自《公共政策学》，宁骚主编，第44页，高等教育出版社，2003年。
[16] 在西方发达国家，包括公共政策学在内的公共管理理论的发展大致经历了三个阶段：传统公共行政阶段、公共管理阶段和新公共服务阶段。参看丁煌《政府在公共文化服务体系中的角色问题》，载《深圳文化研究参考》2006年第2期
[17] 竺乾威：《译校者前言》，载罗伯特·B·登哈特《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2003年。
[18] 转引自陈鸣《西方文化管理概论》，第106页，书海出版社，山西人民出版社，2006年。
[19] 陈鸣：《西方文化管理概论》，第106页，书海出版社，山西人民出版社，2006年。
[20] 祁述裕：《欧盟国家公共文化政策分析》，载《深圳文化研究参考》2006年第2期。
[21] 陈鸣：《西方文化管理概论》，书海出版社，山西人民出版社，2006年。
[22] 《大都市公共政策》，叶海平、陶希东编著，第25页，北京大学出版社，2007年。
[23] 本文关于纽约文化政策的介绍，主要参考黄发玉先生《纽约文化探微》一书，中央编译出版社，2003年。
[24] 我国台湾学者林永波、张世贤指出，公共政策是政府选择作为或不作为的行为。参看林永波、张世贤《公共政策》，第9页，台北五南图书出版公司，1982年。
[25] 尽管国家或政府在市场经济社会中的权力是下降还是扩张了，在学术界还是个有争议的问题，如无论是西方政治学中的“回归国家学派”还是著有《中国国家能力报告》的王绍光、胡鞍钢，其理论出发点都是：无论在工业化社会还是发展中国家，国家及其代表中央政府都是各国的社会演变、经济发展、政治变革和国际间互动关系的独立和主要的驱动者。
[26] 参看黄发玉《序言 城市文化刍议》，载《纽约文化探微》，中央编译出版社，2003年。
[27] 从政策科学的出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效实施公共政策的能力。参看宁骚《公共政策学》，第254页，高等教育出版社，2003年。
[28] 卡斯特：《网络社会的崛起》，第468—469页，社会科学文献出版社，2003年。
[29] Castells 1989 ，1996。
[30] 参看王琳《新趋势：文化城市的确立及其发展模式》，载《南方论丛》2005年第2期
[31] 这三种译名分别是：公民社会、市民社会和民间社会，这不同的译名之间有微妙的差别。“市民社会”最为流行，也是对Civil Society的经典译名，但在实际使用中有一定的贬义色彩，被等同于资产阶级社会。“民间社会”是台湾学者对Civil Society的翻译，是一个比较中性的称谓，但具有一定的边缘化色彩。“公民社会”是改革开放后的新译名，是个褒义的称谓，强调Civil Society的政治学意义，即对公民的政治参与和对国家权力的制约。参阅俞可平《治理与善治》，第326—327页，社会科学文献出版社，2000年。
[32] 参看《公民社会与第三部门》，何增科主编，第3—5页，社会科学文献出版社，2000年。
[33] 参看《布莱克维尔政治学百科全书》，第363页，转引自《公共政策学》，宁骚主编，第84页，高等教育出版社，2003年。