推进全面深化改革保障城市文化民生
2014-12-30
——关于学习党的十八届三中全会精神的思考
黄士芳
黄士芳
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“深化文化体制机制改革”四大方面改革之一是“构建现代公共文化服务体系”。而构建现代公共文化服务体系的出发点和落脚点在于保障文化民生，也即实现人民群众的基本文化权益，满足人民群众不断增长的精神文化需求。这既是党的根本宗旨的体现，也是政府履职的重要内容。《决定》明确全面深化改革目标内容之一就是“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。在深化文化体制机制改革的任务和要求中提出：“坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革”。显然以人民为中心，首先而且必须以保障和实现人民群众的文化权益为目的推进现代公共文化服务体系的构建。
如何通过构建现代公共文化服务体系保障文化民生，《决定》规划设计了几个方面改革。我们对其概括归纳，主要有以下改革关键词：一是“定位”，要推进政府职能定位的转变，《决定》提出要“按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系”。明确了今后政府职能要由办文化向管文化的转变，政府改革的重点和方向是“管文化”，而事业单位即公共文化机构是“办文化”，所以这方面的改革目标是管办分离。二是“机制”，即要建立构建现代公共文化服务体系的各种机制，《决定》提出了建立、完善和引入四种机制，即“建设协调机制”、“群众评价和反馈机制”、“绩效考核机制”、“竞争机制”。《决定》指出“建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设”、“建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接”、“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”、“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”。三是“标准”。《决定》提出要“促进基本公共文化服务的标准化、均等化”。文化部长蔡武就标准化内容指出：“对于公共文化服务，我们要有自己的标准。乡镇综合文化站、村文化活动室、社区文化活动中心、县图书馆、县群艺馆、文化馆，应该有哪些项目，应该有多少人，一年应该有多少经费，都需要有标准”，从中可以看出标准化主要包括公共文化设施建设的标准化、服务项目的标准、服务容量的标准、服务经费的标准等。四是“均等”。这是与“标准”同时提出来的建设目标。蔡武接受采访时说：“公共文化服务的均等化我们做得很不够，现在东西部之间、城乡之间、汉族地区和民族地区之间、不同阶层之间存在很大差别，需要通过发展把公共文化服务这块蛋糕做大，合理分配。”因而“均等化”的改革方向和要求是实现区域之间、城乡之间、民族之间、阶层之间的均等服务。五是“社会”。《决定》明确要“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”、“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。即要形成政府主导、社会力量广泛参与建设的现代公共文化服务体系。
2003年深圳被确立为全国文化体制改革试点城市后就确定建设完善的公共文化服务体系作为文化体制改革的内容和目标之一。在推进公共文化服务体系建设过程中，深圳明确了建设理念，要围绕推进实现市民的文化权利而促进政府公共文化政策和措施的实施；明确了政府作为建设主体和责任主任的义务，强化了政府的文化职能；明确了公共文化服务的方向和要求，即要建立设施完善、网络齐全、内容丰富、服务便利、面向大众、均等公正的公共文化服务体系。经过十年的建设，目前深圳已建成较为完善的公共文化服务体系，在全国经济发达城市以及我国东部地区的公共文化服务体系建设中处于前列地位。但不容忽视的是，深圳建设公共文化服务体系的体制机制、公平均等、质量效益、资源供给、服务内容等方面都还存在一定的问题，尤其是均等服务方面需要加大力度解决。为此，我们必须根据党的十八届三中全会关于深化文化体制改革的方向和要求进一步推进深圳市的现代公共文化服务体系建设。
一、完善机制，增强公共文化服务制度安排的科学性与效益性。
机制，实际上就是制度安排。习近平总书记强调：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”。（《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》）由此我们要通过完善公共文化服务机制来推进公共文化服务体系的制度化、规范化、程序化。
根据公共文化服务的现状和深圳城市发展的特点，在完善公共文化服务机制上，我们建议加强六大机制的建设和完善。这六大机制建设是：一是建设协调机制。可以形成党委领导下的政府职能部门多方协同推动的机制。公共文化服务涉及人、财、物、事等，不只是政府文化部门内部的事情。而且文化建设本身就是与经济建设、政治建设、社会建设和生态文明建设有密切关系，社会建设的指标中就包括文化方面的内容。深圳已实现大部门制，文化与体育已实现融合，但文化建设与社会建设的结合力度不够，这应是下一步协调机制完善的重点。二是群众评价和反馈机制。今后凡是政府主办或者提供的公共文化服务项目，都应面向市民开放，征求市民对服务项目的意见建议，评价好坏作为服务项目能否继续举办的依据，真正实现公共文化服务与群众需求的有效对接。三是绩效考核机制。主要是对政府主办的公共文化机构的服务效益进行考核，考核可以由自评、专家评价和市民评价组成，形成三方评价的考核机制。四是社会参与机制。就是要引入社会力量参与公共文化服务的项目竞争，同时引入社会资源参与公共文化服务体系建设，包括项目资源、资金资源、人力资源、创意资源等都可以通过政策措施来鼓励。五是志愿服务机制。志愿服务是增强市民自我价值，促进社会持续发展的重要资源。目前深圳市文体旅游局已制定实施《深圳市文化志愿服务促进办法》，开通了全市文化志愿者管理和服务平台。六是购买服务机制。《决定》在其它方面改革中提出：“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”、“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。因而将来深圳的公共文化服务扩大对社会组织、企业以及个人的采购将是改革的方向。
二、推动法治，增强公共文化依法管理服务的权威性和持续性。
《决定》提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。改革内容之一是建设法治中国，要求必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。作为政府履行职能的重要内容，在推进公共文化服务体系的建设中，加强公共文化服务的法制建设，推动依法管理、依法服务也是深化文化体制机制改革的题中之义。《决定》这方面的内容也有涉及，提出了“法人治理结构”问题，提出“明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制”；“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。
深圳在推进公共文化服务法制建设方面较早进行了探索，如在1997年就出台实施了《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》，对公共图书馆的职能、服务等进行了规范，把图书馆的公共服务上升到法律层次。2006年事业单位后推动了事业单位法人治理结构的建设，目前已有图书馆建立了理事会，逐步向法人治理转变。但是就整个公共文化服务体系而言，法制建设还相对滞后。建议进一步强化法制意识，抓紧在公共文化法制建设有所作为，这也符合深圳提出的全面深化改革的市场化、法治化和国际化的要求，使公共文化服务能够做到有法可依。公共文化的法制建设包括几方面内容：一是推动公共文化服务的整体立法。加快推进《深圳市公共文化服务条例》的立法，明确公共文化服务责任主体、公共机构、经费投入、人力资源、社会参与等方面的法律规范以及违法责任。二是推进公共文化机构立法，可以考虑制定《公共图书馆条例》、《公共博物馆条例》、《美术馆条例》、《文化馆条例》等，从经费上、从人员上、从职能上、从服务上给予法制保障。三是推动法人治理结构建设，在图书馆法人治理试点的基础上扩大推广到全市公共文化机构的法人治理化。
三、建立标准，增强公共文化服务建设质量的刚性和规范性。
《决定》明确提出要促进基本公共文化服务的标准化，按照文化部长蔡武的解释，包括设施、项目、服务、经费等的标准。标准化的提出既可以促进政府履行公共服务职能的效能，促进政府履行作为公共文化服务建设主体和责任主体的职责，同时对政府也形成一种刚性的建设约束和质量约束，也是政府公开透明的一种表现。就公共文化机构来说，公共文化服务标准也是一种刚性约束和履约表现。设定了标准，但没有达到标准，市民将可对政府及相关公共文化机构进行监督和问责。从深圳本身的定位和方向来说，深圳公共文化服务与全国其它城市相比较，在标准的规划设置上和具体安排上应该处于领先水平，树立经济发达城市和东部地区公共文化服务的示范标杆。文化部已制订了全国公共文化服务体系示范区的不同地区的考核标准，其中对东部发达地区和城市的公共文化服务体系创建标准明显是高于其它地区和城市的。深圳通过《建设图书馆之城规划》、《深圳市基层公共文化服务规定》等规划文件对图书馆建设、基层公共文化服务等提出了相关的指标，国家对图书馆、文化馆、博物馆、文化站等也制定了相关的建设和技术标准，但目前的现状是由于各地情况不同，实际执行的标准难于同一，因而造成实际建设服务的低标准或者无标准。
文化部2014年文化工作会议上明确了要把促进基本公共文化服务标准化、均等化作为现阶段公共文化服务体系建设的主攻方向，提出各地要结合实际抓紧研究制定公共文化服务保障标准、公共文化设施建设和管理服务的技术标准、公共文化服务评价标准。所以，下一步在标准建设上的重点应该是以文化部提出的三大标准为基础要求，抓紧探索建立适应深圳特区发展方向和市民文化需求的公共文化服务保障标准、建设管理技术标准、公共文化服务评价标准，保持深圳在公共文化服务建设上和市民文化权利实现上的领先地位和影响力。
四、推进均等，增进公共文化服务的公平性和平等性。
促进基本公共文化服务的均等化实际上就是要保障人民群众文化权利的平等，这也是维护社会公平正义的重要方面。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，所以习近平总书记特别强调：“要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利”；“由于制度安排不健全造成的有违正义的问题要抓紧解决，使我们的制度安排更好体制社会主义公平正义原则，更加有利于实现好、维护好、发展好最广大人民利益”。（同上）据此促进基本公共文化服务的均等化应是促进公平正义的重要内容之一，作为推进公共文化服务的责任主体应高度重视。
深圳公共文化服务均等化方面存在的主要问题就是区域之间的不均等和群体之间的不均等。区域之间公共文化服务的不均等表现在新老特区之间，由于政策、历史及投入等原因，2010年7月划入特区的原关外地区与原特区之间的文化发展相差比较大，造成事实上的市民文化权利实现程度的不均等。群体之间的不均等主要体现在厂区和边远地区的外来建设者与主城区和中心城镇市民之间的不均等。目前深圳市政府已就推进特区一体化的公共服务提出指导性意见，并有相关政策出台，深圳市文体旅游局也推出许多具体的措施推进实现上述的均等化发展，包括新建市级公共文化设施的调整布局、外来劳务工文化工程的强力推动等，但从现实来看效果还是不太满意，实现特区均等化、一体化还需要很长一段时间。因此必须加大投入、加快进度、加强服务、加紧设计。
五、引入竞争，增加公共文化服务供给主体的多样性和创造性。
《决定》提出“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展”。社会化发展很明确的就是面向社会引入公共文化服务供给主体，这既包括按现代企业运作的市场主体，又包括社会组织，所以《决定》又进一步指出：“鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育非营利文化组织”。这一精神与《决定》提出的要发挥市场在资源配置中的决定作用是一脉相承的。由此未来公共文化服务供给除了政府主办的公共文化机构提供外，政府还可以通过市场调配、引入竞争等手段来分配政府文化资源，也可以吸引社会资源来参与公共文化服务体系建设。这样的改革可以倒逼地过来，促进政府本身主办的公共文化机构自身改革的主动性、积极性，促进这些机构增强活力，提高质量，以减少和化解竞争的危机，确保机构存在的合理性和必须性。
深圳市场经济体制建立较早，同时又是公民社会比较发达地城市，这两者决定了深圳活跃着大量的市场主体和社会组织。近年来深圳加大商事制度改革和社会组织管理制度改革，更是促进了大量企业的设立和社会组织的发展。这些都是未来参与公共文化服务供给竞争的主体。比如目前深圳的品牌公共文化活动中，都有企业和社会组织主办或者参与主办，如深圳读书月、创意十二月、戏聚星期六、剧汇星期天、深圳晚八点、深圳（罗湖）粤剧节等。下一步在深化改革中，政府一方面要制定完善的政策促进企业或者社会组织参与竞争，另一方面政府要开放文化资源，扩大提高公共文化服务的社会购买力度，使政府公共文化机构、文化企业、社会组织按照统一的规划公平竞争服务项目。如此将会形成公共文化服务多元主体参与、社会资源积极介入、人民群众乐享成果的文化繁荣局面。
（黄士芳，深圳市特区文化研究中心主任、博士）